Thomas Estermann và Anna-Lena Claeys-Kulik
Thomas Estermann là Giám đốc về quản trị, tài chính và phát triển chính sách công tại Hiệp hội Đại học châu Âu (EUA), Brussels, Bỉ, email: thomas.estermann@eua.be. Anna-Lena Claeys-Kulik là chuyên gia phân tích chính sách và quản lý dự án tại EUA, email: anna.lena.kulik@eua.be. Lưu ý: các báo cáo đầy đủ về việc cấp ngân sách dựa trên hiệu quả cho các trường đại học ở châu Âu có trên trang web EUA tại http://www.eua.be/Libraries/publications-homepage-list/define-thematic-report_-pbf_final-version.pdf?sfvrsn=26
Trong bối cảnh ngân sách công eo hẹp, việc cấp kinh phí cho các trường đại học dựa trên hiệu quả thường được coi như một công cụ hữu ích của các nhà hoạch định chính sách trên cả hai khía cạnh: kết nối nguồn kinh phí tài trợ với các chỉ số đo lường được – và do đó tăng tính minh bạch của chi ngân sách, cũng như để khuyến khích và tưởng thưởng các trường khi đạt được các mục tiêu cụ thể mà nhà nước mong muốn.
Định nghĩa
Cấp kinh phí dựa trên hiệu quả (perfomance-based funding) được hiểu là kinh phí được cấp dựa trên các chỉ số đầu ra đo lường được (ở các giai đoạn khác nhau) của quá trình học tập, giảng dạy, nghiên cứu hoặc tương tác với các bên liên quan bên ngoài. Ví dụ – các chỉ số thường được sử dụng là số lượng sinh viên tốt nghiệp, số lượng các tín chỉ được công nhận, số lượng công trình được công bố hoặc số các trích dẫn, số tiền tài trợ thu được từ bên ngoài và các yếu tố khác. Cấp kinh phí dựa trên hiệu quả liên quan đến việc số tiền được nhận tính theo các tiêu chí đầu ra, cũng như dựa trên các “hợp đồng-hiệu quả” giữa cơ quan công quyền và các trường đại học có ghi rõ các mục tiêu cần đạt.
Các mục đích khác nhau
Kinh phí cấp dựa trên hiệu quả có thể được sử dụng vì các mục đích khác nhau, từ việc chỉ đơn giản là một cách thức phân chia ngân sách, đến ý tưởng về một công cụ quản lý nhằm tăng hiệu suất hoạt động của các trường đại học trong các lĩnh vực nhất định được liên kết đến các mục tiêu chính sách cụ thể, chẳng hạn như hướng tới học vấn cao hơn, thúc đẩy chuyển giao tri thức, tăng cường phối hợp các trường đại học với ngành công nghiệp và những mục tiêu khác.
Chia sẻ tài chính dựa trên hiệu quả
Điều quan trọng cần lưu ý là cơ chế tài chính cấp cho các trường đại học hiện nay hiếm khi hoàn toàn dựa trên hiệu quả. Điều này có nghĩa là trong công thức tính ngân sách sẽ bao gồm một vài chỉ số đầu ra (chẳng hạn như số lượng bằng tiến sĩ được trao, số lượng trích dẫn) và một vài chỉ số đầu vào (số lượng sinh viên theo học đại học và/hoặc thạc sĩ). Phần kinh phí được phân bổ dựa trên hiệu suất (có nghĩa là thông qua chỉ số đầu ra) thường nhỏ hơn so với phần kinh phí được tính dựa theo các chỉ số đầu vào mang tính truyền thống.
Đa số các trường thuộc 28 hệ thống giáo dục đại học ở châu Âu được xem xét trong nghiên cứu này có cơ chế phân bổ ngân sách cơ bản một phần dựa trên hiệu quả giảng dạy (thông qua các tiêu chí liên quan đến số lượng sinh viên tốt nghiệp đại học hoặc thạc sĩ, hoặc tổng số tín chỉ được công nhận), và một phần (hoặc chủ yếu) dựa trên kết quả nghiên cứu (các chỉ số thường được đưa vào để tính toán là số công trình được công bố và nguồn thu từ bên ngoài).
Tuy nhiên, 13 hệ thống giáo dục đại học châu Âu vẫn sử dụng phương pháp phổ biến nhất trong việc phân bổ ngân sách là dựa trên các chỉ số đầu vào. Cơ chế này thường được kết hợp với các cơ chế khác như hợp đồng công việc, đàm phán thỏa thuận và tiền lệ nhận ngân sách các năm trước.
Các chỉ số và ảnh hưởng liên quan
Việc cấp ngân sách dựa trên hiệu quả có thể có các ảnh hưởng khác nhau đến hoạt động giảng dạy, nghiên cứu và quản trị của nhà trường. Nghiên cứu về các chỉ số mang tính hoàn tất như số lượng tín chỉ được công nhận, số bằng tốt nghiệp được trao – được sử dụng để thúc đẩy tốt nghiệp nhanh hơn, tăng tỷ lệ tốt nghiệp hoàn tất học vấn đại học. Với các hệ thống giáo dục nơi các trường đại học được tự do quyết định chỉ tiêu tuyển sinh, các tiêu chí mang tính hoàn tất cung cấp một động lực để tăng cường tuyển sinh, mà thường là cao hơn tỷ lệ thiếu hụt sinh viên tốt nghiệp do sinh viên bỏ học trong quá trình. Ngược lại với chỉ tiêu đầu vào như số lượng sinh viên tuyển mới, các chỉ tiêu mang tính hoàn tất có lợi thế ép các trường tập trung vào các kết quả cuối cùng của quá trình dạy và học, và hạn chế việc giữ sinh viên theo học càng lâu càng tốt. Đây cũng là động lực để đẩy mạnh các dịch vụ hỗ trợ sinh viên và triển khai các biện pháp để giảm số lượng sinh viên bỏ học (ví dụ như phụ đạo, hướng dẫn và tư vấn, v.v…).
Sử dụng các tiêu chí trắc lượng thư mục có thể dễ dàng đo lường các kết quả nghiên cứu, nhưng việc sử dụng chúng bị gây tranh cãi
Tuy nhiên, tuyển sinh tăng có thể là một thách thức cho các trường có cơ sở vật chất hạn chế. Ngoài ra, các tiêu chí mang tính hoàn tất dẫn đến nguy cơ giảm chất lượng do việc cho ra trường nhiều sinh viên hơn trong thời gian ngắn hơn. Như một hệ quả tất yếu, các giảng đường lớn có thể được ưu tiên sử dụng nhiều hơn so với các phòng học nhỏ, dẫn đến việc giao tiếp giữa giáo sư và sinh viên hạn chế hơn.
Các chỉ số đầu ra để nhận tài trợ cho công tác nghiên cứu được dùng để đo năng suất nghiên cứu của trường và của các nhà nghiên cứu, ví dụ như thông qua các tiêu chí trắc lượng thư mục, số tiền thu được từ bên ngoài, số hợp đồng với các doanh nghiệp, v.v… Những chỉ số này sẽ khuyến khích phổ biến các kết quả nghiên cứu trong giới học thuật và tăng cường hợp tác với các đối tác bên ngoài. Hợp tác với bên ngoài không chỉ thúc đẩy chuyển giao tri thức, mà còn giúp đảm bảo kết quả nghiên cứu được sử dụng ngoài nhà trường và liên quan đến các đối tác khác – điều này giúp tăng cường tác động của việc nghiên cứu đến lợi ích xã hội.
Sử dụng các tiêu chí trắc lượng thư mục có thể dễ dàng đo lường các kết quả nghiên cứu, nhưng việc sử dụng chúng bị gây tranh cãi do áp lực cao về học thuật khi phải công bố sớm và công bố thường xuyên các công trình nghiên cứu. Việc này kèm theo nguy cơ chạy theo số lượng hơn là chất lượng, và giới hàn lâm sẽ coi trọng nghiên cứu hơn là công việc giảng dạy.
Cơ hội và hạn chế
Các phân tích cho thấy kỳ vọng về kết quả của việc cấp kinh phí dựa trên hiệu quả thường quá cao – do đó nên thận trọng khi dùng cơ chế này. Nó có thể giúp tăng tính minh bạch trong phân bổ ngân sách và trách nhiệm trong việc chi tiêu công. Nó cũng có thể hỗ trợ về hình ảnh và vị trí chiến lược của các trường đại học, đặc biệt là thông qua các hợp đồng thực hiện với các cơ quan công quyền. Điều kiện tiên quyết cho việc này là thủ tục và mục tiêu cần rõ ràng và không quá phức tạp, và các trường đại học đều là đối tác bình đẳng của các Bộ, nơi phải là môi trường mang tính đối thoại thực sự.
Tuy nhiên, những ảnh hưởng của cơ chế cấp kinh phí dựa trên hiệu quả hoạt động là rất khó kiểm soát và phụ thuộc nhiều vào các yếu tố khác, chẳng hạn như các khuôn khổ pháp lý, hệ thống tài chính nói chung và tỷ lệ phần kinh phí phân bổ dựa trên hiệu quả, cũng như các thông tin về thể chế, cơ cấu thu nhập, quy chế quản lý nội bộ và quản trị đại học. Nó mang đến rủi ro suy giảm chất lượng giảng dạy và nghiên cứu nếu không có các biện pháp khác ngăn chặn điều này.
Hơn nữa, một thực tế là khi nhà trường nhận kinh phí không theo cơ chế chi trước (khi học sinh nhập học), mà ở giai đoạn sau (khi học sinh đã hoàn tất chương trình, ví dụ như hoàn thành một năm hoặc đã tốt nghiệp), thì nguồn kinh phí dễ bị biến động, ít phạm vi cho sự thích nghi linh hoạt, và ngân sách dự phòng còn rất nhỏ. Cơ cấu chi phí của các trường đại học thường là cứng nhắc với tỷ lệ chi phí cao cho nhân viên (chiếm trung bình khoảng hai phần ba tổng chi tiêu), và điều chỉnh nhanh chóng là rất khó khăn. Điều này hạn chế việc đầu tư vào đổi mới phương thức giảng dạy, cải tiến chương trình hoặc thực hiện các nghiên cứu có độ rủi ro cao.
Khuyến nghị
Các nhà hoạch định chính sách, các nhà tài trợ và các trường đại học cần có một cái nhìn toàn diện về cơ chế cấp kinh phí dựa trên hiệu quả, và phát triển các chiến lược phù hợp để thu được các lợi ích, đồng thời giảm thiểu các rủi ro khi thực hiện cơ chế này. Họ nên chú ý đến các đặc tính của hệ thống đảm bảo tài chính đại học tổng thể và đảm bảo tính minh bạch cho tất cả các bên liên quan. Chỉ giữ phần kinh phí cấp dựa trên hiệu quả ở mức độ hạn chế, và cung cấp nó như một dạng vốn bổ sung – là cách để đảm bảo tính bền vững về mặt tài chính của các trường. Hơn nữa, chi phí hoạt động trường đại học nên được đưa vào xem xét khi xác định mức kinh phí được cấp. Ở cấp độ tổ chức, lãnh đạo các trường đại học cần phải có phương thức tiếp cận chiến lược đối với việc phân bổ nguồn vốn nội bộ, dựa trên dặc điểm của trường và thế mạnh cũng như tầm nhìn của họ cho tương lai.
Quyền tự chủ là một điều kiện tiên quyết cho phép lãnh đạo các trường đại học và các nhà quản lý phát triển và thực hiện các chiến lược để vận dụng cơ chế cấp phát kinh phí dựa trên hiệu quả, và đưa ra các biện pháp để giảm thiểu các rủi ro của nó cũng như như có các cơ chế để đảm bảo chất lượng phù hợp.
Cấp phát kinh phí, có thể là dựa trên hiệu quả hay không – chỉ là một công cụ quản lý, cần phải kết hợp với các biện pháp khác để đảm bảo tính bền vững của hệ thống và đảm bảo chất lượng giáo dục cũng như chất lượng nghiên cứu.