Richard Sack và Omar Jalloun
Richard Sack là một chuyên gia tư vấn, ông nguyên là thư ký điều hành của Hiệp hội vì sự Phát triển Giáo dục ở châu Phi. E-mail: richardsack@gmail.com. Omar Jalloun là một phó giáo sư về giáo dục quốc tế và giáo dục so sánh tại Đại học Taibah, Madinah, Ả rập Saudi. E-mail: ojalloun@taibahu.edu.sa. Bài viết này là một phần của một nghiên cứu lớn hơn về sự sáp nhập của các bộ giáo dục, được tài trợ bởi Trung tâm khu vực về Chất lượng và Giáo dục Xuất sắc (RCQE) của UNESCO tại Riyadh, Ả rập Saudi.
Có rất ít nghiên cứu về nền tảng tổ chức/thể chế của các hệ thống giáo dục, ví dụ như hiện tượng sáp nhập và chia tách thường xuyên của các bộ có liên quan. Nhiều quốc gia có vài bộ liên quan đến giáo dục: một bộ chuyên về giáo dục cơ sở và trung học (thậm chí đôi khi là mỗi bộ cho một cấp); một bộ khác về giáo dục đại học; và một bộ khác nữa về giáo dục dạy nghề. Theo thời gian, các bộ này thường xuyên được sáp nhập, chia tách, và cơ cấu lại đúng như câu nói “quá tam ba bận” (và cứ tiếp tục như vậy).
Mặc dù việc sáp nhập, chia tách các bộ là khá phổ biến và đặt ra những thách thức tương tự cho tất cả các bên liên quan, chúng tôi rất ngạc nhiên khi chỉ tìm thấy một nghiên cứu (ở Zimbabwe) trực tiếp đề cập đến vấn đề này. Có rất nhiều nghiên cứu về tái cơ cấu tổ chức chính phủ, nhưng chúng lại không chỉ ra các vấn đề cụ thể của việc sáp nhập/chia tách trong giáo dục. Trong khi đó khả năng đáp ứng kỳ vọng của hệ thống giáo dục chủ yếu phụ thuộc vào năng lực của chính các tổ chức này. Đặc biệt, trong giáo dục, các chính sách thường được đánh giá trong quá trình thực hiện, và thực hiện chính sách là công việc của tất cả các cấp trong cơ cấu tổ chức.
Malaysia: một tình huống thực tế
Tại Malaysia, Bộ Đại học (MoHE) được thành lập vào năm 2004 nhằm thúc đẩy giáo dục đại học tăng trưởng nhanh hơn, và đó là những gì đã diễn ra: từ năm 2005 đến 2012, số lượng sinh viên nhập học tăng 54% và tỷ lệ nhập học tổng thể tăng từ 28% lên 37%. Các trường đại học Malaysia đều tự chủ trong các vấn đề tài chính và trong hầu hết các vấn đề học thuật, nhưng vẫn chưa được quyền tự chủ trong tuyển sinh cũng như quyết định mức lương cho cán bộ giảng viên.
Bộ Giáo dục (MoE) và Bộ Đại học (MoHE) được sáp nhập vào năm 2013. Những lý do đưa ra bao gồm: thúc đẩy sự chuyển đổi giáo dục để đạt đến các tiêu chuẩn quốc tế vào năm 2020; xây dựng cơ cấu hành chính một cửa cho toàn bộ hệ thống; kết hợp hài hòa các kế hoạch chiến lược giáo dục; cải thiện quản lý chiến lược của hệ thống giáo dục. Hai năm sau, vào năm 2015, bộ này lại được chia thành hai cơ quan như trước, MoE và MoHE. Điều này được biện minh bằng tuyên bố rằng sự chia tách sẽ cho phép MoHE tập trung tốt hơn vào việc đẩy mạnh giáo dục đại học để đáp ứng những yêu cầu ngày càng tăng của các trường. Theo các nhân viên làm việc lâu năm ở hai bộ, việc sáp nhập năm 2013 và việc tách ra năm 2015 đều xuất phát từ các động cơ chính trị và hoàn toàn bất ngờ, những người được phỏng vấn nói rằng cả hai quyết định đều khiến họ ngạc nhiên.
Việc sáp nhập chỉ kéo dài hai năm và ảnh hưởng của nó là rất nhỏ. Có ba yếu tố lý giải điều đó: (i) các chức năng quan trọng của việc kiểm định và khảo thí được thực hiện bởi các tổ chức độc lập và do đó, không bị tác động bởi các thay đổi thể chế của bộ; (ii) tự chủ đại học đã bảo vệ các trường đại học trước những thăng trầm có động cơ chính trị; và dĩ nhiên (iii) thời gian sáp nhập ngắn – nếu nó kéo dài lâu hơn, các ảnh hưởng có thể sẽ lớn hơn và việc tách ra sau này sẽ khó khăn hơn. Tuy nhiên, nhiều nỗ lực đã được thực hiện theo hướng hợp nhất hai bộ, đặc biệt là trong năm thứ hai sau khi công bố việc sáp nhập.
Việc sáp nhập từ cách nhìn của cán bộ nhân viên trong bộ
Mặc dù thời gian sáp nhập ngắn đến bất ngờ, cán bộ của hai bộ đã đưa ra những đánh giá nghiêm túc về việc thực hiện, về những lợi ích và phí tổn mà việc sáp nhập có thể gây ra. Cán bộ của MoE trước đây nhận thấy các lợi ích như sau: thuận lợi trong việc chia sẻ thông tin, nhờ việc dễ dàng nhận được tư vấn từ giảng viên và nghiên cứu viên của trường đại học; giảm bớt các tầng quản lý nhân lực và chia sẻ cơ sở hạ tầng. Mặt khác, cán bộ của MoE cũng nhận thấy một số vấn đề tiềm tàng liên quan đến việc sáp nhập: phải thương lượng lại một số hiệp định quốc tế để bao gồm cả giáo dục đại học; khó khăn trong việc hoạch định ngân sách; nhầm lẫn (chỉ là ngắn hạn) do những trùng lặp về nguồn nhân lực, kế toán và các phòng ban pháp lý trong giai đoạn sáp nhập; và không còn sự tập trung độc quyền vào giáo dục phổ thông hệ 12 năm.
Đối với MoHE, sáp nhập hai bộ tạo cho họ một lợi thế lớn – một cách ngẫu nhiên và ngoài dự tính, theo lời những người được phỏng vấn – đó là thúc đẩy mạnh việc xây dựng kế hoạch chiến lược mười năm của bộ này (Kế hoạch Giáo dục Malaysia 2015-2025). Giai đoạn sáp nhập ngắn này tạo thuận lợi cho MoHE xây dựng kế hoạch bởi nó cho phép cải thiện sự tiếp cận thông tin; cung cấp hiểu biết tốt hơn về sự phức tạp của hệ thống giáo dục cơ bản như một tổng thể; sự tham gia của nhiều thành phần hơn vào Kế hoạch giáo dục đại học; xác định được các hoạt động chồng chéo, chẳng hạn như giáo dục kỹ thuật và giáo dục dạy nghề; và định nghĩa được các chỉ số hiệu suất chính.
Về các bất lợi, theo cán bộ MoHE, đó là sau khi sáp nhập, dây chuyền để ra quyết định trở nên dài hơn và Bộ được cho là quá lớn và khó quản lý. Họp hành quá nhiều khiến cho tình trạng căng thẳng trầm trọng hơn. Quan trọng nhất là ngân sách cho giáo dục đại học bị giảm đi do sáp nhập.
Mặc dù việc sáp nhập, chia tách bộ là khá phổ biến và đặt ra những thách thức tương tự cho tất cả các bên liên quan, chúng tôi rất ngạc nhiên khi chỉ tìm thấy một nghiên cứu (ở Zimbabwe) trực tiếp đề cập đến vấn đề này
Việc sáp nhập cũng cho thấy rõ sự khác biệt trong văn hóa tổ chức của hai bộ. Ví dụ, quy trình ra quyết định của MoHE linh hoạt hơn và ít tính hình thức hơn so với MoE; thông tin và quyết định trong MoHE có xu hướng lưu thông theo kiểu bản mềm nhiều hơn, trong khi MoE sử dụng nhiều bản cứng; và nhân viên của MoHE thường được biệt phái từ các nơi khác (phần nhiều là từ trường đại học) và/hoặc làm việc theo các hợp đồng có thời hạn, có nghĩa là MoHE có tỷ lệ thay đổi nhân viên cao hơn MoE.
Kết luận
Việc sáp nhập năm 2013 và chia tách năm 2015 đều có mục tiêu chính trị và gây bất ngờ cho tất cả cán bộ nhân viên lâu năm của các bộ. Có ít sự thay đổi về tổ chức xảy ra trong hai năm sáp nhập, năm đầu hầu như là để làm quen với lĩnh vực, thủ tục, nhân viên mới, và năm thứ hai để lên kế hoạch thực hiện. Trong sự kiện này, tất cả đều đồng ý rằng việc sáp nhập không làm thay đổi nhiều; tuy nhiên, nếu giai đoạn đó kéo dài hơn, việc chuyển đổi trở lại hẳn sẽ khó khăn và phải trả giá nhiều hơn. Cũng có nhiều người đồng ý rằng sau khi sáp nhập, công tác quản lý trở nên trôi chảy và hiệu quả hơn, và tiếp tục được cải thiện hơn nữa sau khi tách ra.
Chúng tôi không tìm thấy sự ủng hộ rõ ràng nào cho việc sáp nhập. Một điều ngạc nhiên lớn đối với các cán bộ làm việc lâu năm trong lĩnh vực giáo dục đại học là sự sáp nhập đã tạo thuận lợi để hình thành kế hoạch chiến lược 10 năm của giáo dục đại học. Tuy nhiên, giờ đây khi Kế hoạch chiến lược đã hoàn thành và được thông qua, những người liên quan lại thấy rằng tách ra mới là phù hợp để tập trung vào và thực hiện kế hoạch này.
Sự bất ổn thể chế tiềm tàng phát sinh từ việc sáp nhập (hoặc từ bất kỳ việc tái cơ cấu tổ chức các cơ quan chính phủ nào) được giảm nhẹ bởi sự tồn tại của các cơ quan độc lập thực hiện các chức năng chính, cũng như bởi thực tế là các trường đại học có quyền tự chủ.
Có lẽ phát hiện đáng ngạc nhiên nhất trong nghiên cứu của chúng tôi là sự thiếu vắng một phân tích có tính hệ thống đối với hiện tượng sáp nhập và chia tách thường xuyên của các bộ trong lĩnh vực giáo dục. Liệu sự thiếu quan tâm này có phần nào thừa nhận rằng sáp nhập hay chia tách là không quan trọng, hay nói đúng hơn, nó chỉ ra sự thờ ơ chung đối với các khía cạnh thể chế, tổ chức và quản lý của ngành? Ý sau sẽ rất đáng lo ngại nếu xem xét tầm quan trọng của giáo dục trong sự phát triển xã hội, tài chính và chính trị.