Jussi Kivistö là giáo sư quản lý giáo dục đại học và là trưởng nhóm giáo dục đại học tại khoa quản lý và kinh doanh, Đại học Tampere, Phần Lan. E-mail: [email protected]. Kateryna Suprun là nghiên cứu sinh tiến sĩ tại khoa quản lý và kinh doanh, Đại học Tampere, Phần Lan, có chuyên môn về chính sách trong tài trợ công, chuyển đổi số và giáo dục trong tình trạng khẩn cấp. E-mail: [email protected].
Tóm tắt: Bài viết này cung cấp cái nhìn tổng quan về việc triển khai cấp phát tài chính dựa trên hiệu suất (PBF – Perfomance-Based Funding) ở các quốc gia châu Âu. So sánh giữa những nước tiên phong (như Vương Quốc Anh, Phần Lan, Đan Mạch và Hà Lan) và những nước đi sau (ví dụ Latvia, Ukraine), cũng như các đề xuất để xem xét lại việc triển khai PBF. Các tác giả lập luận rằng cần có các phương pháp đa dạng trong việc triển khai PBF tùy thuộc vào mức độ phát triển của hệ thống, học hỏi kinh nghiệm giữa các hệ thống và áp dụng một cách linh hoạt.
Trong những năm qua, cấp phát tài chính dựa trên hiệu suất (Perfomance-Based Funding – PBF) đã trở thành một phương pháp phổ biến để phân phối nguồn vốn công cộng trên toàn thế giới, bao gồm cả giáo dục đại học. Phương pháp này bắt đầu từ các nền kinh tế phát triển và sau đó dần được áp dụng tại nhiều nền kinh tế mới nổi. Các động lực của PBF được kỳ vọng sẽ kích thích hành vi tạo ra kết quả trong đại học, từ đó dẫn đến hiệu suất tốt hơn. PBF cũng thúc đẩy tính minh bạch (tiêu chí phân bổ rõ ràng), trách nhiệm (đo lường đầu ra), và tính hợp pháp (tiêu chí chung cho tất cả). Áp dụng PBF thường đi đôi với các cải cách quản trị, mở rộng quyền tự chủ của đại học công. Quyền tự chủ có tầm quan trọng then chốt trong ngữ cảnh PBF, nó giúp trường đại học áp dụng và sử dụng tự do các công cụ quản lý mới để đáp ứng động lực PBF.
Cách triển khai PBF phổ biến nhất là đưa các chỉ số hiệu suất vào mô hình tài trợ. Đối với tài trợ nghiên cứu, PBF dựa vào kết quả đánh giá khối lượng và chất lượng sản phẩm nghiên cứu khoa học. Phương pháp đánh giá có thể dựa vào những căn cứ khác nhau, một số cơ quan tài trợ chủ yếu dựa vào chỉ số trắc lượng thư mục, các cơ quan khác có thể dùng kết quả đánh giá ngang hàng (peer review). Một số chỉ số điển hình khác bao gồm nguồn tài trợ nghiên cứu ngoài do đội ngũ mang về và số lượng bằng tiến sĩ được cấp. Về đào tạo, các chỉ số hiệu suất phổ biến nhất bao gồm số sinh viên tốt nghiệp các cấp học, số tín chỉ tích lũy, tỷ lệ tốt nghiệp và tỷ lệ việc làm sau khi tốt nghiệp. Công thức PBF thường kết hợp các chỉ số đầu vào và đầu ra, với các trọng số khác nhau cho các chỉ số cụ thể dựa trên mối quan hệ của chúng với các ưu tiên chính sách (trọng số càng cao thì có ý nghĩa chính sách càng cao).
Các quốc gia tiên phong và những nước mới gia nhập
Tại châu Âu, PBF được áp dụng trong đa số các hệ thống giáo dục đại học và đã diễn ra trong nhiều thập kỷ. Tuy nhiên, một nghiên cứu gần đây do Ủy ban châu Âu ủy thác đã phát hiện rằng các hệ thống PBF tại châu Âu rất khác nhau, liên quan đến công thức tài trợ, tỷ lệ nguồn vốn công cộng được cấp theo tiêu chí PBF, và vai trò của đàm phán/thỏa thuận trong việc phân bổ. Hiện nay, tỷ lệ các nguồn tài trợ chính liên quan đến PBF trong hầu hết các hệ thống dao động từ 15% đến 59%. Một số quốc gia, như Đan Mạch (80%) và Phần Lan (76%), tỷ lệ của PBF vượt quá 70% trong nguồn tài trợ chính.
Mức độ trưởng thành hệ thống PBF ở châu Âu rất khác biệt giữa các quốc gia. Bên ngoài Hoa Kỳ, các quốc gia sớm nhất triển khai PBF ở Tây Âu như Phần Lan, Đan Mạch và Hà Lan, nơi PBF được sử dụng rộng rãi từ những năm 1990. Hệ thống PBF quốc gia đầu tiên xuất hiện tại Vương quốc Anh vào năm 1986 dưới nhãn hiệu “Research Assessment Exercise” (RAE), sau này được đổi tên thành “Research Assessment Framework” (REF). Một số trong những hệ thống PBF lâu năm này hiện đang dần rời bỏ PBF. Ví dụ, chính phủ Hà Lan và Na Uy gần đây đã quyết định ngừng sử dụng công bố khoa học là một tiêu chí để phân phối nguồn tài trợ nghiên cứu cho các trường đại học. Những người ủng hộ mạnh mẽ tại Phần Lan cũng đòi hỏi giảm tỷ lệ PBF trong nguồn tài trợ cốt lõi của các trường đại học, và REF của Anh sẽ được điều chỉnh vào năm 2028 để trở nên bao hàm hơn (bằng cách công nhận và đánh giá một phạm vi nghiên cứu rộng hơn so với trước đây).
Trong khi đó, một số quốc gia châu Âu khác – đặc biệt là ở Đông Âu – đang bắt đầu thực hiện PBF. Latvia và Ukraine là ví dụ điển hình: họ đã bắt đầu từ 10 năm nay. Latvia bắt đầu dùng PBF vào năm 2015, tính toán một phần nguồn tài trợ cốt lõi dựa trên các chỉ số hiệu suất. Ở Ukraine, PBF được triển khai vào năm 2020-2021, mặc dù bị đình chỉ vào năm 2022 do xung đột quân sự với Nga. Trong hai năm triển khai này, PBF trong giáo dục đại học Ukraine chiếm tỷ lệ khiêm tốn từ 12-22% của nguồn tài trợ cốt lõi và được phân phối dựa trên số lượng sinh viên, tài trợ thu hút nghiên cứu, vị trí trong bảng xếp hạng toàn cầu, và tỷ lệ việc làm sau tốt nghiệp. Ngược lại với các quốc gia khác, các trường đại học Ukraine không được cấp quyền tự chủ tài chính cao hơn sau khi triển khai PBF. Tuy nhiên, PBF đã đưa ra một bước tiến lớn về sự minh bạch trong việc phân bổ nguồn tài trợ công trong giáo dục đại học Ukraine. Vào giữa năm 2023, chính phủ Ukraine đã tái lập những thảo luận về việc triển khai PBF và sửa đổi thiết kế của nó để phù hợp với ngành giáo dục bị ảnh hưởng bởi chiến tranh đang diễn ra. Nếu thực hiện được, đây sẽ là trường hợp đầu tiên triển khai PBF trong một hệ thống đang trong cuộc khủng hoảng kéo dài.
Mức độ trưởng thành hệ thống PBF ở châu Âu rất khác biệt giữa các quốc gia.
Đa dạng là chìa khóa của tương lai
Nhưng nghiên cứu sơ bộ này mang lại một số kết luận giúp sáng tỏ cách hiểu về PBF, trong hiện tại và tương lai gần. Trước hết, cần nhận ra rằng các quốc gia đang đi theo những hướng khác nhau, dựa trên mức độ tiến hoá của PBF của họ. Đặt các hệ thống dưới một mái nhà với các đặc thù PBF khác nhau không mang lại nhiều giá trị, vì vậy đánh giá tác động của PBF nên làm rõ và phản ánh nhiều hơn về những yếu tố này. Thực tế, các quốc gia có những lý do khác nhau khi họ áp dụng và sau đó rời bỏ PBF. Họ thường xem PBF là một đòn bẩy tăng hiệu suất định kỳ, hơn là một giải pháp chiến lược lâu dài. Đối với bối cảnh đang áp dụng lâu PBF lâu dài, việc dừng lại có thể hữu ích để các hệ thống phục hồi và xác định các mất cân đối hoặc khoảng trống cần được giải quyết tiếp theo. Sự nhất quán trong việc triển khai PBF quan trọng hơn đối với những quốc gia mới tham gia, họ thường nhằm đạt được và duy trì các mục tiêu cải cách có thể là viễn vông không được ưa chuộng.
Điểm quan trọng thứ hai đối với “những người vào sau”: cơ hội học hỏi từ kinh nghiệm của những người tiên phong. Nhiều thập kỷ triển khai PBF tạo ra một môi trường hỗ trợ thuận lợi cho việc bắt chước và chuyển giao chính sách toàn cầu. Mặc dù bối cảnh riêng đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai, nhưng không cần phải phát minh lại bánh xe.
Cuối cùng, cần hết sức lưu ý rằng một mô hình PBF hội tụ không hề là mục tiêu, vì các hệ thống quá khác nhau. Dễ dàng rơi vào bẫy: đẩy mạnh một tiêu chuẩn PBF vàng để tất cả các quốc gia tham gia phải tuân thủ. Nghiên cứu về các lợi ích của PBF dưới góc độ chính sách đã nêu bật một số điểm tương đồng có thể được coi là các điển hình tốt (như rõ ràng về mục tiêu, thu hút sự tham gia của các bên liên quan, các chỉ số cân bằng và giải quyết sự đa dạng tổ chức). Tuy nhiên, mặc dù những điển hình tốt nên được phổ biến, không bao giờ nên áp đặt lên các khác biệt quốc gia, thay vào đó là tăng cường chúng.