Flavio Carvalhaes và Simon Schwartzman
Flavio Carvalhaes là Phó Giáo sư tại Khoa Xã hội học, Federal University of Rio de Janeiro, Brazil. Email: flavio.carvalhaes@ifcs.ufrj.br.
Simon Schwartzman là Học giả thỉnh giảng tại Khoa Chính sách Khoa học và Công nghệ, State University of Campinas, Brazil. Email: simon@schwartzman.org.br.
Nghiên cứu này khám phá sự phức tạp của hệ thống giáo dục đại học Brazil, vốn nổi bật với sự thống trị của các cơ sở tư vì lợi nhuận, sự mở rộng nhanh chóng của hình thức đào tạo từ xa, cùng những thách thức dai dẳng trong việc đảm bảo chất lượng và thúc đẩy công bằng. Chúng tôi phân tích những yếu tố lịch sử và chính trị đã định hình nên bức tranh này, đồng thời thảo luận về hệ quả của chúng đối với chính sách công, đặc biệt trong bối cảnh chính quyền của Tổng thống Lula.
Hệ thống giáo dục đại học của Brazil do các tổ chức tư nhân thống trị, chiếm khoảng 80% tổng số tuyển sinh. Khu vực đại học tư từ thiện đã bị thu hẹp lại còn một số trường do các tôn giáo và cộng đồng thành lập, trong khi khu vực vì lợi nhuận do một nhóm các tập đoàn giáo dục lớn có cổ phiếu được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán thống trị. Tính đến năm 2023, 10 trường học-công ty đã tuyển khoảng 37% tổng số tuyển sinh của cả nước, chủ yếu cung cấp giáo dục từ xa với chi phí thấp. Dữ liệu về tổng số và số lượng tuyển sinh mới trong giáo dục trực tiếp và giáo dục từ xa – lần lượt là 42% và 58% – cho thấy sự phổ biến của giáo dục từ xa đang gia tăng.
Bối cảnh lịch sử và so sánh với Mỹ Latinh
Giáo dục đại học tư tại Brazil xuất hiện từ khá sớm, bắt đầu từ những năm 1960, khi luật pháp yêu cầu các cơ sở đào tạo phải được chọn lọc, có đội ngũ giảng viên làm việc toàn thời gian và định hướng nghiên cứu. Chỉ Chính phủ liên bang và một số bang giàu có như São Paulo mới đủ khả năng đáp ứng các tiêu chuẩn này. Khi Brazil chuyển từ mô hình giáo dục tinh hoa sang giáo dục đại chúng, các trường công lập trở nên quá đắt đỏ và không thể đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng, tạo điều kiện cho khu vực tư nhân phát triển mạnh mẽ. Điều này khác biệt với phần lớn các quốc gia Mỹ Latinh, nơi sinh viên tốt nghiệp phổ thông thường có thể tiếp cận các trường công lập và chỉ sau đó mới diễn ra sự mở rộng quy mô lớn của khối tư thục.
Thời kỳ Lula và Bolsonaro
Trong thập niên 1990, dưới thời Tổng thống Cardoso, Chính phủ Brazil cho phép các cơ sở giáo dục đại học tư hoạt động theo hình thức vì lợi nhuận, mở ra một thị trường tạo điều kiện cho những cơ sở lớn và hiệu quả hơn có thể mua lại các trường nhỏ. Đảng Lao động, dưới thời các Tổng thống Lula và Rousseff (2003-2018), vốn có mối quan hệ chặt chẽ với khu vực trường công và thường nhìn nhận khu vực tư với sự nghi ngờ. Tuy nhiên, mở rộng tiếp cận giáo dục đại học trở thành ưu tiên hàng đầu của chính quyền Lula và khu vực tư nhân được xem là kênh hiệu quả để đạt được mục tiêu này. Chính phủ đã triển khai hai công cụ chính: chương trình “Đại học cho Mọi người” (ProUni) cung cấp ưu đãi miễn thuế cho các cơ sở tư thục đổi lấy việc cấp học bổng cho sinh viên; và chương trình cho vay sinh viên FIES với đỉnh điểm năm 2014 khi chương trình này chi trả học phí cho khoảng 40% sinh viên mới vào các trường tư. Mặc dù cũng có những nỗ lực mở rộng hệ thống đại học công lập, tác động tổng thể của các biện pháp này vẫn nhỏ hơn đáng kể so với sự mở rộng của khu vực tư.
Để giải quyết bất công xã hội trong hệ thống công lập, luật năm 2012 yêu cầu các trường đại học liên bang dành ít nhất 50% chỉ tiêu cho sinh viên thuộc diện chính sách. Kết quả là tỷ lệ sinh viên không phải người da trắng (gồm các nhóm “pretos” và “pardos”) tăng từ 22% lên 50%, với hơn 60% xuất thân từ các trường phổ thông công lập, phản ánh rõ nét nguồn gốc thu nhập thấp của nhóm này.
Tuy nhiên, tất cả các chính sách mở rộng nguồn lực công này đều bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2015, khiến ngân sách liên bang bị cắt giảm mạnh. Chương trình cho vay sinh viên bị thu hẹp, buộc khu vực tư thục chuyển hướng đầu tư sang đào tạo từ xa. Đồng thời, các khoản đầu tư mở rộng đại học công cũng không được thực hiện như kế hoạch ban đầu.
Năm 2022, Jair Bolsonaro đắc cử tổng thống với cương lĩnh cánh hữu, đề cao tự do thị trường, chống tham nhũng trong khu vực công và cổ vũ các giá trị bảo thủ. Chính quyền Bolsonaro coi giới khoa học và các trường đại học công lập như những cơ sở chịu ảnh hưởng bởi tư tưởng cánh tả. Trong đại dịch COVID-19, Chính phủ thể hiện quan điểm phản khoa học, phản đối tiêm vaccine và các biện pháp giãn cách xã hội của các bang. Các trường đại học công lập phải đối mặt với việc cắt giảm ngân sách nghiêm trọng, ảnh hưởng đến hoạt động thường nhật và lương giảng viên.
Khi nhậm chức vào năm 2023, chính quyền của Tổng thống Lula đã tập trung vào một số ưu tiên then chốt, tương tự như các nhiệm kỳ trước của ông: tài trợ, mở rộng hệ thống, đảm bảo công bằng trong tiếp cận giáo dục, và tăng cường quản lý. Bên cạnh đó, ông cũng chú trọng đến các vấn đề liên quan đến giáo dục sau đại học và nghiên cứu khoa học.
Tài chính và quyền tự chủ đại học
Các trường đại học liên bang chiếm khoảng 13% tổng số sinh viên, với 121 cơ sở tiêu tốn khoảng 9 tỷ USD mỗi năm. Tổng ngân sách của Bộ Giáo dục khoảng 24 tỷ USD, trong đó 80-90% dùng để trả lương và phúc lợi hưu trí cho đội ngũ cán bộ. Chi phí vận hành thường xuyên chiếm thêm 10-15%, khiến phần ngân sách dành cho đầu tư cơ sở vật chất gần như không đáng kể. Chính quyền mới chỉ đảm bảo được nguồn chi thường xuyên và chi trả lương hiện tại, nhưng không đủ khả năng tăng lương hay cải thiện cơ sở vật chất, dẫn đến một đợt đình công trên diện rộng năm 2023 tại hầu hết các trường công.
Luật pháp Brazil trao quyền tự chủ cho các trường đại học, nhưng trên thực tế, các trường công vẫn bị kiểm soát chặt chẽ về quyền tiếp cận và quản lý tài chính. Các đề xuất tăng tính tự chủ đi kèm yêu cầu về trách nhiệm giải trình thường vấp phải sự phản đối từ giới học thuật, do lo ngại cải cách sẽ mở đường cho tư nhân hóa giáo dục công lập.
Tỷ lệ nhập học đại học ở Brazil vẫn thấp so với tiêu chuẩn quốc tế. Tăng trưởng những năm gần đây chủ yếu đến từ khu vực tư thục đào tạo từ xa. Tuy nhiên, năm 2024, Chính phủ đã quyết định không cho phép thành lập thêm các chương trình đào tạo từ xa mới. Hiệu quả dài hạn của chính sách này còn chưa rõ ràng, và chính phủ đang chịu áp lực phải ban hành tiêu chuẩn chi tiết cho hình thức đào tạo này.
Các cơ sở tư thục tinh hoa mới
Tình trạng khó khăn tài chính tại các trường công lập và sự thay đổi trong cơ cấu sinh viên đã mở đường cho sự hình thành một phân khúc mới: Các cơ sở giáo dục tư tinh hoa, đặc biệt trong các lĩnh vực quản trị kinh doanh, kinh tế, kỹ thuật và y khoa. Một số trong số đó là trường thiện nguyện được tài trợ bởi khối doanh nghiệp, kết hợp giữa học phí cao và chương trình học bổng cho sinh viên xuất sắc. Brazil đang dần tiệm cận mô hình của nhiều quốc gia Mỹ Latinh khác, nơi khu vực tư thục đáp ứng nhu cầu đào tạo cho tầng lớp tinh hoa, còn khu vực công lập phục vụ đại bộ phận dân cư có thu nhập thấp hơn.
Đào tạo sau đại học và hoạt động nghiên cứu
Brazil nổi bật trong khu vực với hệ thống đào tạo sau đại học và nghiên cứu lớn mạnh, chủ yếu tập trung tại các trường đại học công lập. Năm 2013, gần 400 nghìn học viên thạc sĩ và tiến sĩ theo học khoảng 5000 chương trình, hoàn toàn miễn học phí và phần lớn được nhận học bổng. Nhiều chương trình trong số này đồng thời là những trung tâm nghiên cứu hàng đầu. Ngoài ra, khoảng 1.5 triệu sinh viên theo học các chương trình sau đại học không kiểm định tại các trường tư, chủ yếu tập trung vào đào tạo nghề nghiệp hoặc kỹ năng chuyên sâu như các chương trình MBA.
Kết luận
Hệ thống giáo dục đại học tư quy mô lớn của Brazil phản ánh sự tương tác phức tạp giữa động lực thị trường, vai trò quản lý của nhà nước và đổi mới công nghệ. Tương lai của hệ thống này vẫn còn nhiều bất định, khi Chính phủ phải đối mặt với thách thức trong việc cải thiện chất lượng đào tạo từ xa, duy trì chính sách công bằng và cân bằng vai trò giữa khu vực công lập và tư thục. Câu hỏi đặt ra là liệu các bên liên quan, đặc biệt là Chính phủ liên bang, có thể xây dựng thành công một hệ thống được điều tiết hợp lý, phục vụ tốt nhu cầu của người học và xã hội hay không. Điều này vẫn còn bỏ ngỏ.