Ben Jongbloed là nghiên cứu viên cấp cao, và Ariane de Gayardon là trợ lý giáo sư tại Trung tâm Nghiên cứu chính sách giáo dục đại học (CHEPS), Đại học Twente, Hà Lan. Email: b.w.a.jongbloed@utwente.nl và a.degayardon@utwente.nl.
Bài viết này dựa trên một báo cáo gần đây cho Ủy ban châu Âu mang tên “Nghiên cứu về thực trạng và hiệu quả của các hệ thống tài trợ quốc gia dành cho giáo dục đại học nhằm hỗ trợ Sáng kiến các trường đại học châu Âu”.
Tóm tắt: Ngày càng có nhiều hệ thống giáo dục đại học trên toàn cầu gắn sự phân bổ công quỹ với việc thực hiện các chỉ tiêu và mục tiêu. Bài báo này mô tả toàn cảnh hình thức tài trợ dựa trên hiệu năng ở châu Âu và cung cấp một số quan điểm về tác động tích cực của nó và những hệ quả không mong muốn. Sử dụng kinh nghiệm của các hệ thống châu Âu, tác giả cũng đưa ra một số khuyến nghị cho những hệ thống đang xem xét triển khai hoặc mở rộng hình thức tài trợ dựa trên hiệu năng hoạt động.
Tài trợ dựa trên hiệu năng (performance-based funding – PBF), tức là phân bổ tài trợ cho các tổ chức giáo dục đại học dựa trên kết quả và đầu ra của họ – đã đạt được động lực toàn cầu như một cơ chế để phân phối các nguồn quỹ công. Nhưng trả tiền theo kết quả thực sự có hiệu quả hay không? Cho đến nay có rất ít bằng chứng về tác dụng của PBF ở cấp nhà nước, hoặc ở cấp trường đại học. Một lý do là những hệ thống dựa trên hiệu năng rất khác nhau về cách chúng được định hình và vận dụng bởi các cơ quan cung cấp tài trợ. Một lý do khác là câu hỏi về quan hệ nhân quả: Hiệu năng của một hệ thống giáo dục đại học bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố bên trong và bên ngoài hệ thống tài trợ. Thành công có nhiều người cha, như người ta vẫn nói.
Theo yêu cầu của Ủy ban châu Âu, chúng tôi đã phân tích những lợi ích và tác động của PBF trong hệ thống giáo dục đại học của Liên minh châu Âu và rút ra một số bài học.
Sự trỗi dậy và những hình thức tài trợ dựa trên hiệu năng
Vào năm 2021, 21 trong số 29 hệ thống giáo dục đại học châu Âu mà chúng tôi đã phân tích (25 hệ thống quốc gia, hai hệ thống khu vực của Bỉ và hai hệ thống tiểu bang ở Đức) đã áp dụng một số hình thức PBF để phân bổ những quỹ cốt lõi cơ bản cho các tổ chức của họ. Tuy nhiên, thiết kế của những hệ thống PBF này khác nhau đáng kể. Chúng khác nhau trong việc xác định tầm quan trọng mà chúng gán cho hiệu năng như một phần của hệ thống tài trợ tổng thể: một số đặt ra yêu cầu cao hơn những hệ thống khác. Chưa đến một phần ba các hệ thống có định hướng hiệu năng đặc biệt cao, có nghĩa là hơn 60% nguồn tài chính công cốt lõi được phân bổ theo tiêu chí thực hiện. Hầu hết những hệ thống còn lại có định hướng hiệu năng vừa phải (15% – 60% kinh phí cốt lõi được phân bổ căn cứ vào hiệu quả hoạt động). Trong thập kỷ qua, 17 hệ thống quan tâm nhiều hơn đến hiệu năng khi phân bổ quỹ cốt lõi, phản ánh xu hướng toàn cầu theo quan điểm kết-quả-nhiều-hơn-tiền-nhiều-hơn.
Các hệ thống PBF của châu Âu cũng khác nhau về thiết kế: Một số sử dụng chỉ số hiệu năng cụ thể trong công thức tài trợ của họ, những hệ thống khác đàm phán thỏa thuận tỷ lệ tài trợ với riêng từng trường đại học và đưa yếu tố hiệu năng vào các thỏa thuận hợp đồng. Nhiều quốc gia châu Âu thực tế áp dụng kết hợp cả công thức tài trợ và thỏa thuận. Khi thực hiện nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy trong thập kỷ qua, hình thức đàm phán thỏa thuận tỷ lệ tài trợ đã được triển khai ở một số quốc gia, cho thấy sự thay đổi từ những hệ thống đồng dạng và định hướng theo con số – thành những hệ thống hỗn hợp cho phép một tổ chức cụ thể định hướng linh hoạt hơn theo nhiệm vụ. Những hệ thống hỗn hợp này cung cấp không gian để các tổ chức giáo dục theo đuổi những tham vọng định tính. Ví dụ Leistungsvereinbarungen ở Đức và Áo và những thỏa thuận về hiệu suất ở các nước Bắc Âu và Hà Lan.
Hiệu năng thực sự có nghĩa là gì cũng là vấn đề cụ thể của mỗi quốc gia; điều này quyết định cách hiệu năng được tính toán trong các công thức và các thỏa thuận định hướng hiệu năng. Rõ ràng là, các cơ quan (tài trợ) quốc gia đặt ra những mục tiêu và chỉ tiêu hiệu năng rộng hơn. Những mục tiêu và chỉ tiêu hiệu năng này là khác nhau giữa các quốc gia, vì mỗi quốc gia phải đối mặt với những thách thức riêng. Tuy nhiên, có thể nhận thấy một số điểm chung: trong các công thức tài trợ, những chỉ số liên quan đến giáo dục thường được sử dụng bao gồm số lượng bằng cấp được cấp hoặc tỷ lệ tốt nghiệp của một trường đại học. Đối với nghiên cứu, chỉ số hiệu năng được sử dụng thường xuyên nhất là khối lượng tài trợ nghiên cứu cạnh tranh mà một trường đại học kiếm được, hoặc số lượng bằng tiến sĩ mà trường đã cấp. Trong các thỏa thuận về hiệu năng, mục tiêu giáo dục phổ biến bao gồm giải quyết tốt hơn nhu cầu của sinh viên và hướng tới nhu cầu của thị trường lao động, tăng cường nỗ lực quốc tế hóa và khuyến khích sự đa dạng và thành công trong học tập. Những thỏa thuận này cũng thường xuyên nhấn mạnh đến việc mua lại những dự án nghiên cứu cạnh tranh và sự xuất sắc trong nghiên cứu. Nhìn chung, mục tiêu chung của các hệ thống PBF châu Âu là cải thiện tỷ lệ hoàn thành chương trình học tập, tăng doanh thu từ bên ngoài cho nghiên cứu và khuyến khích quốc tế hóa.
Tác động của tài trợ dựa trên hiệu năng
Nghiên cứu cho thấy các hệ thống PBF của châu Âu đã hoạt động khá tốt. Tác động tích cực của PBF có thể thấy được trong tiến độ học tập nhanh hơn, thời gian lấy bằng ngắn hơn, chất lượng dạy và học được cải thiện, và sự quan tâm nhiều hơn đến việc tư vấn và hướng dẫn cho sinh viên.
Một số quốc gia đã đạt được những cải thiện về chất lượng nghiên cứu, nhiều bằng tiến sĩ hơn và quốc tế hóa gia tăng. Điều này cho thấy PBF có thể giúp đạt được kết quả mà nó hướng tới. PBF khuyến khích một định hướng hiệu năng chiến lược hơn trong các trường đại học. So với những hệ thống tài trợ truyền thống ít định hướng đầu ra hơn, PBF cung cấp tính hợp pháp hơn đối với những quỹ công đầu tư vào lĩnh vực giáo dục đại học. Nó cung cấp cách phân bổ minh bạch các quỹ cốt lõi cho các trường đại học. Các nước châu Âu coi các thỏa thuận về hiệu năng là đặc biệt hữu ích, bởi vì chúng tăng cường đối thoại giữa các trường đại học và cơ quan tài trợ của họ.
Tuy nhiên, luôn có một khía cạnh khác của một câu chuyện thành công. Kinh nghiệm châu Âu cũng chỉ ra một số hệ quả không mong muốn có thể phát sinh từ PBF. Ở cấp độ cá nhân, các nhà nghiên cứu có thể bị cám dỗ thay đổi chiến lược xuất bản của họ, vì các chỉ số định lượng (thư mục) cụ thể được sử dụng để tính toán mức tài trợ cho hiệu năng nghiên cứu của tổ chức của họ; và họ có thể thích xuất bản bằng tiếng Anh hơn là bằng tiếng mẹ đẻ. Ở cấp độ trường đại học, tăng cường những quy định về trách nhiệm giải trình và sự phức tạp của các thỏa thuận PBF đôi khi làm tăng gánh nặng hành chính.
Ở cấp độ hệ thống, sự bất bình đẳng vẫn tồn tại khá dai dẳng giữa các trường đại học có thể dẫn đến rủi ro tạo ra hiệu ứng Matthew: những trường đã hoạt động tốt và được tài trợ tốt cuối cùng trở nên giàu có hơn và những trường nghèo hơn cảm thấy bị bỏ rơi. Những bất bình đẳng như vậy thường liên quan đến quy mô của một trường đại học, vị trí khu vực của trường, hoặc hồ sơ ngành học cụ thể và và sứ mệnh của trường. Vì vậy, có một rủi ro là một số trường đại học nhận thấy những chỉ số/ mục tiêu hoạt động là căn cứ để phân bổ quỹ cốt lõi lại mâu thuẫn với sứ mệnh và quyền tự chủ của trường.
Kinh nghiệm ở châu Âu cho thấy các hệ thống PBF có thể có những tác động tích cực, nhưng các cơ quan cấp vốn cần nhận thức được những tác dụng phụ tiềm ẩn.
Khuyến nghị
Kinh nghiệm ở châu Âu cho thấy các hệ thống PBF có thể có những tác động tích cực, nhưng các cơ quan cấp vốn cần nhận thức được những tác dụng phụ tiềm ẩn. Vì vậy, nghiên cứu của chúng tôi liệt kê những khuyến nghị sau đây dành cho các nhà hoạch định chính sách/ cơ quan tài trợ đang xem xét triển khai hoặc mở rộng PBF cho các trường đại học của họ:
- Trước khi triển khai hoặc cải cách hệ thống PBF, các cơ quan có trách nhiệm nên đặt ra hiệu năng/ mục tiêu rộng mà họ muốn đạt được bằng PBF.
- Các hệ thống PBF cần dựa trên hệ thống đo lường hiệu năng SMART (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, and Time-bound – cụ thể, đo lường được, có thể đạt được, phù hợp, và có thời hạn).
- Các hệ thống PBF cần được thiết kế với sự cộng tác của các bên liên quan của ngành giáo dục đại học.
- Các cơ quan tài trợ nên cân nhắc cẩn thận việc gán một tỷ lệ tài trợ cốt lõi nhất định cho việc đo lường hiệu quả hoạt động.
- Các trường đại học nên được quyền lựa chọn và tính linh hoạt ở mức độ nhất định trong hệ thống PBF, và có những chỉ số/ mục tiêu liên quan thể hiện sứ mệnh và tham vọng của riêng từng trường.
- PBF tốt nhất được thiết lập trong bối cảnh tài trợ cho giáo dục đại học ngày càng tăng (tức là được bổ sung).
Nghiên cứu cho thấy thiết lập các hệ thống tài trợ – đặc biệt là PBF – là một hành động cân bằng tinh tế được thực hiện tốt nhất khi kết hợp với khu vực giáo dục đại học. Việc này thường mất một vài lần lặp lại và sửa đổi để có được những động lực và chỉ số phù hợp của hệ thống, đồng thời cần theo dõi cẩn thận những tác động của PBF theo thời gian. Trong khía cạnh đó, kinh nghiệm tài trợ ở châu Âu có thể cho chúng ta một số bài học về cách thức hoạt động của PBF như một sự hỗ trợ tích cực cho hành vi.